Wohnsitzbeschränkende Auflagen bei Aufenthaltsbefugnissen oder Duldung

RdErl. des Niedersächsischen Innenministeriums vom 16.10.2002
- Az.: 45.11 - 12230/ 1-1 (§ 14) N 1 -
Bezug: RdErl. vom 15.07.1998 - Az.: 45.21-12230/ 1-1 (§ 12) - VORIS 26100 00 00 00 088

Quelle: (Nds.MBl. Nr.40/2002 S.938)

- aufgehoben durch Runderlass desMI vom 13.06.2006, Az. 45.11-02125 (Nds. MBl. Nr. 24/2006) -

1. Anlass und Zweck der Regelung

Die durch die Aufnahme und Unterbringung von ausländischen Flüchtlingen entstehenden Lasten sollen möglichst gleichmäßig auf die Länder verteilt werden. Aus diesem Grunde bestimmen § 45 des Asylverfahrensgesetzes (AsylVfG) und § 32 a Abs. 11 des Ausländergesetzes (AuslG) einen festen Schlüssel für die Aufnahme von Asylbegehrenden und Bürgerkriegsflüchtlingen durch die einzelnen Länder.

Innerhalb des Landes Niedersachsen werden die ausländischen Flüchtlinge auf die kommunalen Körperschaften verteilt. Die Aufnahmequote orientiert sich u. a. an der Einwohnerzahl. Um zu verhindern, dass sich die durch die landesinterne Verteilung erreichte Gleichmäßigkeit der Belastung der Kommunen des Landes bei Erteilung einer Duldung nach Abschluss des Asylverfahrens durch eine Binnenwanderung verändert, ist eine Wohnsitzauflage zur Duldung erforderlich, die die Wohnsitznahme in der jeweiligen kommunalen Körperschaft des Landes vorgibt

Die Ausländerreferenten der Länder haben sich darauf verständigt, auch im Falle der Ertei-lung einer Aufenthaltsbefugnis durch eine entsprechende wohnsitzbeschränkende Auflage ungleiche Belastungen der Träger der Sozialhilfe zu vermeiden, und zwar auch dann, wenn die Aufenthaltsbefugnis auf der Grundlage des § 70 AsylVfG erteilt worden ist. Die Einbeziehung dieser sog. Konventionsflüchtlinge in diese Regelung steht nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 06.06.2001 - Az.: 9 LB 1404/ 01) sowohl mit der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) als auch mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) in Einklang. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 18.05.2000 (Az.: 5 C 29.98) steht dem nicht entgegen, da sich das BVerwG in dieser Entscheidung nur mit der sozialhilferechtlichen Frage der Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) auf Flüchtlinge im Sinne der GFK (ohne Wohnsitzauflage und räumliche Beschränkung) auseinandergesetzt und die Frage der Zulässigkeit solcher Auflagen und räumlichen Beschränkungen aufgrund ausländerrechtlicher Bestimmungen ausdrücklich offen gelassen hat.

Rechtsgrundlage für die Wohnsitzauflage zur Aufenthaltsbefugnis ist § 14 Abs. 2 Satz 1 AuslG, bei Inhaberinnen und Inhabern einer Duldung § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG.

Eine Wohnsitzauflage ist geeignet, den angestrebten Zweck zu erreichen. Sie stellt das mildere Mittel gegenüber einer räumlichen Beschränkung des Aufenthalts nach § 12 Abs. 1 AuslG dar und kann bei Vorliegen gewichtiger Gründe gestrichen bzw. geändert werden (s. hierzu Nr. 5). Inhaber von Aufenthaltsbefugnissen sind nicht an Reisen innerhalb des Bundesgebiets oder ins Ausland gehindert. Die Regelungen über den finanziellen Ausgleich zwischen den beteiligten Körperschaften bei Wohnsitzwechsel (§ 107 BSHG bzw. § 10 b des Asylbewerberleistungsgesetzes - AsylbLG - ) reichen für den angestrebten Zweck nicht aus, da sie zeitlich befristet sind und nur die geleisteten Geldzahlungen, nicht aber sonstige Belastungen erfassen.

2. Voraussetzungen und Inhalt der Wohnsitzauflage

2.1 Wohnsitzauflage bei Sozialhilfebezug

Aufenthaltsbefugnisse nach §§ 30 - 32 a AuslG und § 70 AsylVfG sowie Duldungen werden mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen, wenn die Ausländerin oder der Ausländer Sozialhilfe oder Leistungen nach dem AsylbLG in Anspruch nimmt oder nehmen muss.

2.2 Auflagen bei Aufenthaltsbefugnissen

Die nach Nr. 2.1 einer Aufenthaltsbefugnis beizufügende Auflage lautet: "Die Wohnsitznahme ist auf...(Bezirk der Ausländerbehörde)...beschränkt".

Die Region Hannover verfügt: "Die Wohnsitznahme ist auf den Bezirk der Region Hannover - mit Ausnahme der Landeshauptstadt Hannover - beschränkt."

2.3 Auflagen bei Duldungen

2.3.1 Duldungen nach abgeschlossenem Asylverfahren

Während des Asylverfahrens ist der Wohnsitz in der Gemeinde zu nehmen, in die eine Zuweisung nach dem Aufnahmegesetz erfolgt ist. Endet das Verfahren negativ, wird für die Dauer der gesetzlich vorgesehenen Ausreisefrist eine Grenzübertrittsbescheinigung (GÜB) ausgehändigt. Da die im Asylverfahren verfügten Auflagen auch nach dessen Abschluss bis zur endgültigen Ausreise fortgelten, werden die bisherigen Auflagen zur Klarstellung in der GÜB vermerkt. Erfolgt keine freiwillige Ausreise und ist nach Ablauf der Frist weder eine Abschiebung möglich noch eine freiwillige Ausreise möglich und zumutbar, wird in den Fällen der Nr. 2.1 die zu erteilende Duldung mit folgenden Auflagen versehen:
"Nur gültig für das Land Niedersachsen. Der Wohnsitz ist in... (Gemeinde wie in der bisherigen Auflage)... zu nehmen."

2.3.2 Sonstige Duldungen

Auch wenn kein Asylverfahren vorausgegangen ist, wird eine zu erteilende Duldung bei Vorliegen der in Nr. 2.3.1 Satz 4 genannten Voraussetzungen mit einer Wohnsitzauflage verse-hen. Die Wohnsitznahme wird hierbei auf den Bereich der Ausländerbehörde beschränkt, die diese Person erstmals ausländerrechtlich erfasst hat.
Die Auflage lautet: "Nur gültig für das Land Niedersachsen. Die Wohnsitznahme ist auf... (Bezirk der Ausländerbehörde)... beschränkt." Für die Region Hannover gilt der Zusatz in Nr. 2.2 entsprechend.

2.4 Weiter gehende Beschränkung der freien Wohnsitzwahl

Die Ausländerbehörde kann über die in den Nrn. 2.2 und 2.3 genannten Beschränkungen hinaus bestimmte Gemeinden oder Gemeindeteile ihres Bezirks von der Wohnsitznahme ausschließen oder eine Beschränkung auf bestimmte Gemeinden oder Gemeindeteile vornehmen, wenn hierfür weiter gehende sachliche Gründe vorliegen (z.B. um eine unerwünschte Konzentration von Ausländern bestimmter Nationalitäten in bestimmten Ballungsräumen zu vermeiden).

3. Ausnahmen

3.1

Von der Erteilung einer (erneuten) Wohnsitzauflage ist - außer in den Fällen der Nr. 5.4 - abzusehen, wenn eine frühere Auflage gestrichen worden war und daraufhin ein Wohnsitzwechsel stattgefunden hat, da der Zweck der Wohnsitzauflage in diesem Fall nicht mehr zu erreichen ist. Das Gleiche gilt, wenn eine Wohnsitzauflage aufgrund des Vorliegens der Voraussetzungen der Nr. 5.2 gestrichen wurde.

3.2

Ist eine exterritoriale Unterbringung außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Ausländerbehörde erforderlich (z.B. Unterbringung in einem Frauenhaus), kann die Wohnsitznahme abweichend von den Nrn. 2.2 und 2.3 auch vorübergehend auf einen Wohnort im Zuständigkeitsbereich einer anderen Ausländerbehörde beschränkt werden.

3.3

Kann in den Fällen einer nach Nr. 2.3.1 verfügten Wohnsitzauflage eine Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft nach Nr. 5.1 innerhalb des Zuständigkeitsbereiches einer Ausländerbehörde erfolgen, so wird die Wohnsitzauflage abweichend von Nr. 4 auf deren Bezirk erweitert. Für die Region Hannover gilt der Zusatz in Nr. 2.2 entsprechend.

3.4

Bei Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gem. § 35 Abs. 1 oder 2 AuslG wird die wohnsitzbeschränkende Auflage (kostenfrei) ersatzlos gestrichen.

4. Verfahren zur Änderung der Wohnsitzauflage

4.1 Allgemeines

Über eine Streichung der Wohnsitzauflage entscheidet die örtlich zuständige Ausländerbehörde auf Antrag. Die Betroffenen sind bei einer Streichung auf die in Nr. 4.1.4 genannten Folgen hinzuweisen, falls gegenüber der Ausländerbehörde falsche Angaben gemacht wurden.

4.1.1

Ist ein Wohnsitzwechsel in den Zuständigkeitsbereich einer anderen Ausländerbehörde beabsichtigt, ist zuvor das Einvernehmen mit der für den vorgesehenen Aufenthaltsort zuständigen Ausländerbehörde herzustellen. Versagt die aufnehmende Ausländerbehörde ihre Zustimmung, hat sie der zuständigen Ausländerbehörde alle hierfür maßgeblichen Gründe darzulegen. Kommt ein Einvernehmen nicht zustande, entscheidet die Bezirksregierung, in deren Bezirk die bisher örtlich zuständige Ausländerbehörde liegt.

4.1.2

Die Zustimmung der aufnehmenden Ausländerbehörde nach Nr. 4.1.1 soll bei Vorliegen der Voraussetzungen nach den Nrn. 5.2 und 5.3 erteilt werden; bei Vorliegen der Voraussetzungen nach Nr. 5.1 ist sie zu erteilen. Das gilt nicht bei Vorliegen von Versagungsgründen nach Nr. 6.

4.1.3

Liegen die Voraussetzungen der Nr. 5.2 erster Absatz vor, soll die Wohnsitzauflage gestrichen werden, auch wenn kein konkreter Umzugswunsch besteht.

4.1.4

Stellt sich nach einem Umzug heraus, dass die Voraussetzungen für eine Streichung der Wohnsitzauflage aus einem der in § 48 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) genannten Gründen nicht vorgelegen haben, so kann die zuständige Ausländerbehörde innerhalb der 2-Jahresfrist des § 107 Abs. 2 BSHG im Benehmen mit der zuvor zuständigen Ausländerbehörde wieder die ursprüngliche Wohnsitznahme verfügen, sofern diese Maßnahme im Einzelfall nicht unverhältnismäßig ist.

4.2 Länderübergreifender Wohnsitzwechsel

4.2.1 Auflagen zur Aufenthaltsbefugnis

Ist bei einem beabsichtigten Wohnsitzwechsel in ein anderes Land das Einvernehmen mit der aufnehmenden Ausländerbehörde erforderlich, gelten die Nrn. 4.1 und 4.1.1 entsprechend. Bei Vorliegen der Voraussetzungen nach Nr. 5.1 kann die Wohnsitzauflage zur Aufenthaltsbefugnis nach Beteiligung der aufnehmenden Ausländerbehörde auch ohne deren Zustimmung gestrichen werden.

Ersucht die Ausländerbehörde eines anderen Landes um das Einvernehmen zur Auflagenänderung für einen Zuzug nach Niedersachsen, gilt Nr. 4.1.2 entsprechend.

Ist eine Wohnsitzauflage von der abgebenden Ausländerbehörde eines anderen Landes ohne Beteiligung der aufnehmenden Ausländerbehörde gestrichen oder abweichend von dem zwischen den Ausländerreferenten der Länder einheitlich abgestimmten Verfahren nicht verfügt worden, entscheidet die aufnehmende Ausländerbehörde im Einvernehmen mit der für sie zuständigen Bezirksregierung, ob eine Rückkehr in das vorherige Land möglich, zumutbar und durchsetzbar ist, sofern nach dem Zuzug nach Niedersachsen Sozialhilfe in Anspruch genommen wird und nicht davon auszugehen ist, dass dieser Anspruch in nächster Zukunft entfallen wird. Von einer Rückführung ist abzusehen, wenn dringende Gründe im Sinne der Nrn. 5.1 bis 5.3 vorliegen, die einen Zuzug nach Niedersachsen rechtfertigen.

Auf die Möglichkeit der räumlichen Beschränkung von Aufenthaltsbefugnissen auf das andere Land nach Nr. 12.1.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz (nicht nur Wohnsitznahme!), von der nur im Benehmen mit der bisher zuständigen Ausländerbehörde des anderen Landes Gebrauch zu machen ist, wird hingewiesen.

4.2.2 Auflagen zur Duldung

Für Duldungsinhaberinnen und -inhaber finden die Nrn. 4.1 bis 4.1.4 nur Anwendung, soweit kein Wohnsitzwechsel in ein anderes Land beabsichtigt ist. Für einen solchen Umzug wäre eine Streichung der Wohnsitzauflage unzureichend, da eine Duldung gem. § 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG räumlich auf das jeweilige Land beschränkt ist. Ein Wohnsitzwechsel kann in diesen Fällen nur durch eine Änderung der räumlichen Beschränkung der Duldung in analoger Anwendung des § 51 Abs. 1 AsylVfG im Einvernehmen mit der aufnehmenden Ausländerbehörde des anderen Landes oder durch Erteilung einer (zusätzlichen) Duldung durch diese Ausländerbehörde erfolgen. Wird das Einvernehmen der Behörde des Zielortes für eine "Umverteilung" versagt, können die Betroffenen nur darauf verwiesen werden, eine (weitere) Duldung bei der für den vorgesehenen Aufenthaltsort zuständigen Ausländerbehörde des anderen Landes zu beantragen und gegen eine ablehnende Entscheidung Rechtsbehelfe einzulegen.

5. Gründe für eine Auflagenänderung

5.1 Herstellung der Familieneinheit

Mit Rücksicht auf den Schutz von Ehe und Familie nach Art. 6 des Grundgesetzes (GG) und Art. 8 der EMRK ist eine von allen Beteiligten gewünschte Herstellung der Lebensgemeinschaft enger Familienangehöriger (Ehegatten und minderjährige, unverheiratete - auch nichteheliche - Kinder) stets zu ermöglichen (§ 51 Abs. 1 AsylVfG analog). Bei der Beurteilung der Frage, wo der künftige gemeinsame Wohnsitz genommen werden soll, ist nach Möglichkeit auf berechtigte Wünsche der Betroffenen Rücksicht zu nehmen. Dabei ist nicht nur auf den aufenthaltsrechtlichen Status der Familienangehörigen abzustellen, da das Schutzgebot des Art. 6 GG höher zu bewerten ist als eine sich aus dem Ausländergesetz ergebende Ausreiseverpflichtung. Zu berücksichtigen ist auch, wo sich eine evtl. Arbeitsstelle befindet oder in welcher Gemeinde bereits ausreichender Wohnraum vorhanden ist. Möchte etwa eine Ehefrau mit Aufenthaltsbefugnis zu ihrem geduldeten Ehemann ziehen, der einer Erwerbstätigkeit nachgeht, wäre dieser Lösung der Vorrang einzuräumen, wenn dadurch der Sozialhilfebezug für die Ehefrau entfallen bzw. erheblich verringert werden würde.

5.2 Erwerbstätigkeit

Eine Streichung der Auflage kommt ebenfalls in Betracht, wenn die Betroffenen nachweisen, dass ihr Lebensunterhalt (einschließlich ausreichenden Krankenversicherungsschutzes) durch Erwerbstätigkeit oder ein sonstiges Einkommen gesichert ist. Ein unbefristetes Arbeitsverhältnis ist dabei nicht zwingend erforderlich. Bei einem befristeten Arbeitsverhältnis ist nach den Umständen des Einzelfalles zu beurteilen, ob von einem dauerhaft durch Erwerbstätigkeit gesicherten Lebensunterhalt ausgegangen werden kann. Bei der hierfür anzustellenden Zukunftsprognose ist zu berücksichtigen, wie lange das Arbeitsverhältnis bereits besteht, ob zuvor weitere Arbeitsverträge bestanden haben und von welcher Dauer diese jeweils waren. Als weiteres Kriterium kann auch die Tatsache dienen, wie lange und wie häufig Leistungen nach dem BSHG oder AsylbLG bezogen worden sind.

Besteht trotz der Erwerbstätigkeit ein Anspruch auf ergänzende Sozialhilfeleistungen, kann nicht davon ausgegangen werden, dass mit diesem Arbeitsverhältnis der Lebensunterhalt künftig gesichert ist. Die Wohnsitzauflage kann aber dennoch gestrichen werden, wenn

5.3 Spezielle Lebenssituation

Besteht aufgrund der speziellen Lebenssituation einer oder eines Betroffenen ein gewichtiges Interesse daran, dauerhaft außerhalb des Zuständigkeitsbereiches der Ausländerbehörde zu wohnen und ist eine Arbeitsaufnahme auf absehbare Zeit nicht zumutbar oder möglich (z.B. alleinerziehende Mutter mit Kleinkindern, alte oder erwerbsunfähige Personen), kann die Wohnsitzauflage gestrichen werden. Ein nach dem Umzug fortbestehender Sozialhilfebezug steht dem nicht entgegen.

5.4 Sicherheitsaspekte

Liegen die Voraussetzungen der Nrn. 5.1 - 5.3 nicht vor, ist es aber im öffentlichen Interesse, im Interesse der oder des Betroffenen oder zur Wahrung berechtigter Interessen Dritter notwendig, den Wohnsitz außerhalb des Zuständigkeitsbereiches der Ausländerbehörde zu nehmen, kann die Bezirksregierung innerhalb ihres Zuständigkeitsbereiches einen neuen Wohnort bestimmen, auf den die Wohnsitznahme zu beschränken ist. Bei der Bestimmung des Wohnortes ist u. a. dessen Belastung im Rahmen der Aufnahmequoten angemessen zu berücksichtigen.

6. Versagungsgründe

6.1 Vorrang der Ausreiseverpflichtung

Eine Streichung der wohnsitzbeschränkenden Auflage kommt - außer in den Fällen des § 43 Abs. 3 AsylVfG - auch bei Vorliegen der Voraussetzungen nach Nr. 5 dann nicht (mehr) in Betracht, wenn die oder der Betroffene vollziehbar ausreisepflichtig ist, die Ausreisefrist abgelaufen ist und keine rechtlichen oder tatsächlichen Hindernisse einer Abschiebung entgegenstehen. Das gleiche gilt, wenn eine freiwillige Ausreise nicht erfolgt, obwohl diese möglich und zumutbar ist.

6.2 Verhinderung der Aufenthaltsbeendigung

Solange eine Aufenthaltsbeendigung ausschließlich aus Gründen nicht möglich ist, die selbst zu vertreten sind, weil etwa durch falsche Angaben zur Person oder zur Staatsangehörigkeit die Identität verschleiert wurde, die Mitwirkung bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten verweigert wurde oder im Verfahren hierzu falsche Angaben gemacht wurden, kommt die Streichung der Wohnsitzauflage nicht in Betracht. Die Ausländerbehörde prüft in diesen Fällen, ob die oder der Betroffene verpflichtet werden kann, zur Identitätsklärung und Beschaffung von Heimreisedokumenten den Wohnsitz in den Ausreiseeinrichtungen in Braunschweig oder Oldenburg zu nehmen (Rd.-Erl. vom 24.08.2000 - 45.22-12231/3-45-4).

6.3 Erfüllung der Mitwirkungspflicht

Der Versagungsgrund der Nr. 6.2 steht einer Streichung der Wohnsitzauflage dann nicht mehr entgegen, wenn

7. Rechtsbehelfe gegen wohnsitzbeschränkende Auflagen

Im Regelfall wird die Wohnsitzauflage bei Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbefugnis oder Duldung verfügt. Soweit in anderen Fällen die Wohnsitzauflage mit einer Rechtsbehelfsbelehrung erteilt wird, sollte auf die Widerspruchsmöglichkeit verwiesen werden. Da Widerspruch und Anfechtungsklage grundsätzlich aufschiebende Wirkung entfalten, wäre ggf. die sofortige Vollziehung anzuordnen.

In der Rechtsprechung wird auch eine abweichende Rechtsauffassung vertreten, wonach der statthafte Rechtsbehelf eines geduldeten abgelehnten Asylbewerbers gegen eine wohnsitzbeschränkende Auflage gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG die Klage und nicht der Widerspruch ist, da nach der gesetzlichen Systematik die asylverfahrensrechtlichen Bestimmungen für das gesamte Asylverfahren bis zur endgültigen Aufenthaltsbeendigung oder Erteilung eines Aufenthaltstitels gelten. Eine obergerichtliche Rechtsprechung hierzu liegt noch nicht vor. Aus Gründen der Rechts- und Verfahrensklarheit sollte es deshalb bei dem Verweis auf das Widerspruchsverfahren bleiben.